Introduction

From the past to the present, attention to population and its growth, and population policies have been among the topics of all human societies that have always occupied the minds of social, economic and political circles. Today, most countries are in a state of demographic imbalance and a population aging crisis. Considering that having a young population is an opportunity for every country and is considered one of the components of authority and progress, countries whose populations are moving towards aging, through foresight and using policies and incentives, try to balance the age distribution of their country's population. Population policies are a set of principles, measures and codified population decisions that aim to maintain the dynamic balance of the overall population structure. The population policy-making system in Iran has gone through four periods with different and sometimes contradictory policies. In the current period, which has lasted about 15 years, the policy of population rejuvenation has been considered in response to the consequences of a sharp decline in the fertility rate. Studies indicate that the population rejuvenation policy-making in Iran, in the form of the law of "Exaltation of the Family and Youth of the Population" has not been effective. In fact, the failure of population increase (pro-natalist) policies, the continuation of the declining fertility rates, structural and value changes, especially the weakening of the family institution, indicate the complex and complicated situation surrounding the population issue in Iran. According to political and scientific elites, this will disrupt the composition and age pyramid of the country's population. This research, by examining the challenges and inefficiencies of Iran's population rejuvenation policy-making system, seeks to better understand the relations of the population policy-making system and has been carried out to confront the population crisis and overcome the internal and environmental problems of Iran's population policy-making.

Methodology and Data

This research was conducted using in-depth library and field studies and with a qualitative grounded theory method (Clark's situational analysis approach). The main objective of this research is to investigate the reasons for the ineffectiveness of Iran's population rejuvenation policy-making. This research, in terms of outcome, is developmental research, in terms of purpose, is applied, in terms of data collection method, is qualitative, and, in terms of data collection logic, is inductive. In the field part of the research, the research components were obtained through interviews with experts, and the impact of the specified indicators and identified sub-components was examined. To select the interviewees; experts who had practical experience in addition to theoretical knowledge were selected using non-probability purposeful snowball sampling. To examine the reliability of this research, the validation strategy of participants was used. In this research, a set of components of population rejuvenation policy-making was identified using in-depth interviews. The extraction of components was done by examining the interview texts using Maxqda software and a coding method. Accordingly, the interviews, which consisted of fourteen questions, were conducted by the researcher after providing the necessary explanations to the experts. Then, the interviews were coded and analyzed using Maxqda software.

Findings

The outputs of this stage of the research were extraction of axial and selective codes. A total of 138 open codes, 23 axial codes, and 14 selective codes were obtained. The situational analysis of the population policy-making includes four stages of mapping (positional map, relationship map, map of social arenas/worlds and situational map). In fact, the different dimensions of Iran's population rejuvenation policy-making system were enumerated by drawing of different maps. The main axes of the situational analysis, which include eight axes of "human agents and actors", "human collective agents and involved actors", "discursive- procedural structures", "cultural components", "economic and social components", "environmental-structural silent factors", "education and health components", and "key events and antecedents of the situation and the conceptual framework of the research" were developed. Based on the findings, the reasons for the ineffectiveness of Iran's population rejuvenation policy-making were classified into two  dimensions: 1. Policy-making process Challenges (including formulation challenges (lack of targeted and intelligent laws and programs with respect to the target population, and deciles and geographical region); implementation challenges (lack of allocation and provision of necessary funds and the incomplete implementation of a number of programs, delays, ambiguity and conflict in implementation, lack of belief among some implementers, lack of training of implementers, weak activity of the population rejuvenation working groups at the provincial level, and insufficient public awareness of incentives); and evaluation challenges (lack of accurate monitoring, supervision, and evaluation and reform of population rejuvenation programs during and after implementation), and 2. Environmental challenges (social, economic, cultural, managerial-executive, and infrastructural areas).From the perspective of population experts, the most important social challenges include social inequality, low public trust, high divorce rates, unemployment, women's continued education and employment, youth problems, and declining marriage rates; the most important economic challenges include inflation, high housing costs, and high childbearing costs; the most important cultural challenges include changing in people's lifestyles, negative public attitudes toward having many children, changes in values and beliefs about childbearing, increasing age gaps between childbearing, rising age at marriage, failure to institutionalize couple counseling culture, abortion, and education issues; the most important managerial challenges include political myopia, administrative corruption, neglect of elite management, instability of management, and fluctuation in program implementation with changes in managers; and the most important infrastructural challenges include international sanctions, slow development, low investment rates, and unsafe cars, roads, and workshops).

Discussion and Conclusion

The research findings show that, in addition to the problems and challenges in the population policy-making process, the accumulation of existing issues in the cultural, economic, social, managerial, and infrastructural fields of the country has also overshadowed the population rejuvenation policy. Given the complexity and multidimensionality of the population issue; it is important to consider through which path government intervention to increase fertility should take place. It is better for the government to provide the necessary and favorable conditions for increasing fertility. Due to changes in fertility preferences among women and families; increasing births cannot be achieved solely through providing economic incentive packages and directive recommendations. Given the complexity and flow nature of population, it is advisable not only to conduct continuous monitoring of temporal and spatial situations and the conditions of families and different classes of society, but also to implement a diverse program for the effectiveness of population rejuvenation policies and incentives. It should be kept in mind that presenting a single, and general law based on population growth will not be responsive and effective. In other words, it is not possible to consider a single and identical policy for all regions of the country, despite the numerous climatic, social, cultural, and security differences. Adhering to the principle of proportionality in this field is essential for utilizing the capacity of these laws. Therefore, in order to succeed in the population rejuvenation policy-making and to improve the quantity and quality of the country's population, it is recommended that the issue of population rejuvenation be prioritized in the country's programs, global experiences be utilized, and the best strategies and solutions of researchers be operationalized.

Acknowledgment

This article is derived from the first author's doctoral dissertation titled "Iran's Policy-Making System, Challenges and Solutions in the Field of Population Rejuvenation.

مقدمه

برخلاف گذشته کـه وظـایف سـنتی حکومت‌ها به حفظ نظم، امنیت عمومی و مبارزه با تهاجم خارجی محدود می‌شد، در عصر کنونی کمیت، کیفیت و توزیع بهینة جمعیت در پهنة سرزمین و مهمتر از آن رشد جمعیت یکی از شاخص‌های تأثیرگذار در حکمرانی و فرآیند توسعه‌ی پایدار هر کشور است. در واقع امروزه وظایف دولت‌ها به سـمت برنامـه‌ریـزی و مـسئولیت‌پـذیری بـرای بهبـود کمـی و کیفـی شاخص‌های زندگی و پاسخ به نیازهای جمعیتی است. باید اذعان داشت که نه‌تنها ایران بلکه اغلب کشورهای جهان با بحران جدی کاهش جمعیت مواجه هستند. باتوجه‌به اینکه داشتن جمعیت با کیفیت و جوان برای هر کشور یک فرصت و مزیت پایدار است؛ کشورهایی که جمعیت آنها به سمت سالمندی پیش می‌رود، با آینده‌نگری و خط‌مشی‌گذاری درست تلاش می‌کنند، توزیع سنی کشور خود را به تعادل برسانند و اندام‌واره متناسب جمعیت را حفظ کنند. برای این کار از خط‌مشی‌ها و برنامه‌های تشویقی مختلفی برای افزایش میزان باروری و پیشگیری از سالمندی جمعیت استفاده می‌نمایند. نظام خط‌مشی‌گذاری جمعیت در ایران نیز از این قضیه مستثنی نیست و مسیری با خط‌مشی‌ها و برنامه‌های متفاوت و بعضاً متضاد را طی کرده است.

نظام خط‌مشی‌های جمعیتی ایران از ابتدا تا کنون، چهار دوره متمایز را سپری نموده است. در دوره اول خط‌مشی‌گذاری جمعیت ایران با کنترل جمعیت و شکل‌گیری ساختارهای لازم برای کاهش نرخ باروری از اواسط دهه 1340 تا رخداد انقلاب اسلامی ایران ادامه داشت به‌طوری که جمعیت در سال 1355 با رشد 7/2 درصدی به 7/33 میلیون نفر رسید. بر اساس آمار بانک جهانی جمعیت، در آن دوران، تعداد فرزندان به ازای هر زن به حدود 6 فرزند (1/6=TFR) رسید (World Bank, 2014) در دوره دوم خط‌مشی‌گذاری جمعیت ایران (پس از انقلاب تا سال 1368)؛ برنامه‌های کنترل جمعیت متوقف شد، در این دوره، جمهوری اسلامی هیچ خط‌مشی رسمی برای افزایش موالید نداشت؛ اگرچه به‌صورت غیررسمی ازدواج و فرزندآوری را تشویق می‌نمود. باتوجه‌به این نکته، لازم است تصریح شود که در سال‌های بلافاصله پس از انقلاب اسلامی، شاهد تعلیق سیاست‌های تنظیم خانواده و کنترل موالید اتخاذشده از سال 1346 بوده‌ایم. براین‌اساس، به جهت نبود یک سیاست رسمی افزایش موالید، نمی‌توان از دوره‌ی دوم خط‌مشی‌گذاری جمعیت ایران، به معنایی که در دوره‌ی اول یا دوره‌ی سوم آمده است، سخن به‌میان آورد. هر چند حاجی باباعلی و همکاران (1399) مهمترین دلیل شکل‌گیری پدیده‌ی انفجار جمعیت در این دوران، را افزایش میزان باروری زنان در راستای خط‌مشی‌های تشویقی نظام برای فرزندآوری، مطرح می نمایند. سرشماری سال 1365 جمعیت ایران را حدود 50 میلیون نفر برآورد نمود و رشد سالانه حدود 9/3 درصدی را نشان داد که یکی از بالاترین نرخ رشدهای جمعیت در جهان محسوب می‌شد. تجربه جمعیت ایران در این دوره را می‌توان پدیده‌ی «سونامی جمعیت» در دهه 1360 نامید.

دوره سوم خط‌مشی‌گذاری به سال‌های بلافاصله پس از سرشماری 1365 و کنفرانس «جمعیت و توسعه» در مشهد در سال 1367 بر‌می‌گردد، توصیه‌های این همایش در ترسیم خطوط کلی سیاست تحدید موالید کشور در قانون برنامة پنج سالة اول توسعه (۱۳68ـ۱۳72) به‌کارگرفته شد و از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشت (هاشمی، 1393). که درنهایت منجر به تدوین و ابلاغ قانون تنظیم خانواده شد. جمعیت ایران با توجه مجدد به کنترل جمعیت و برنامه‌ریزی ساختاری برای کاهش فرزندآوری ازسال 1368 تا 1389 مطابق با برنامه‌های اول و دوم توسعه کشور انجام شد؛ در سال 1371 لایحه کنترل جمعیت و تنظیم خانواده از طرف دولت تهیه و تقدیم مجلس شد و در 26 اردیبهشت سال 1372 قانون تنظیم خانواده پس از تصویب در مجلس به تایید شورای نگهبان می‌رسد. در نتیجه اجرای این قانون، نرخ رشد جمعیت ایران، کاهش چشمگیری می‌یابد، گزارش وزارت بهداشت در خرداد 1373 رشد جمعیت را 8/1 درصد نشان می‌دهد که کمتر از میزان پیش‌بینی‌شده در برنامه است. گسترش شبکه مراقبت‌های بهداشتی، اشاعه تفکر فرزند کمتر زندگی بهتر (دختر یا پسر دو بچه کافیست)، تغییر در الگوی ازدواج مردم، تحولات خانواده، افزایش سن ازدواج، تمایل کمتر به داشتن فرزند دوم و سوم، و تمایل به داشتن خانواده کوچک، ازجمله عواملی هستند که در تبیین کاهش شدید نرخ باروری در این دوره ارائه شده‌اند. آمار و ارقام نشان می‌دهد خط‌مشی‌گذاری کاهش جمعیت در این دوره موفقیت‌آمیز بوده است و بررسی‌ها حاکی از آنست که جدا از تاثیرگذاری خط‌مشی‌های دولتی؛ عواملی چون تغییرات جهانی، تغییرات اجتماعی، افزایش شهرنشینی، توسعه صنعتی و تغییر ترجیحات خانواده‌ها، نیز در کاهش نرخ باروری دخیل بوده است. در این دوره باتوجه‌به دستیابی پیش از موعد به اهداف جمعیتی برنامه اول توسعه، مسئولان می‌بایست خط‌مشی‌های تثبیت فرزندآوری را در پیش می‌گرفتند، اما بدون توجه به زنگ خطر‌ها و پیامدهای احتمالی، خط‌مشی‌های کاهش رشد جمعیت را در قالب قانون تنظیم خانواده ادامه دادند.

در دوره چهارم خط‌مشی‌گذاری جمعیت ایران (از سال 1389 تاکنون) بر لزوم افزایش جمعیت تأکید شده است. در دوره کنونی که حدود 15 سال از آن می‌گذرد، خط‌مشی مد‌نظر، افزایش موالید و نرخ باروری بوده است، چرا که جمعیت ایران با شیب تندی به سمت پیری حرکت کرده است. کاهش میزان باروری در ایران از سال 1389 توجه مقامات و مسئولان جمهوری اسلامی ایران را به "سیاست‌های تکثیر نسل" جلب کرده است. خط‌مشی‌ جمعیت‌ در ایران‌ پس‌ از حدود سه‌ دهه‌ اجرای سیاست‌ کنترل‌ جمعیت‌ و تنظیم‌ خانواده‌، با ابلاغ‌ سیاست‌های کلی‌ جمعیت‌ در سال‌ ١٣٩٣، جهت‌گیری معکوسی‌ را آغاز کرده‌ و درنهایت‌ با تصویب‌ و اجرای قانون‌ «تعالی خانواده‌ و جوانی‌ جمعیت»‌ در سال‌ ١٤٠٠، به‌کلی‌ تغییر کرد. باتوجه‌به هدف اصلی تحقیق؛ این پژوهش متمرکز بر دوره چهارم نظام خط‌مشی‌گذاری جمعیت ایران (سیاست جوان‌سازی جمعیت/جلوگیری از پیری جمعیت) است. هر چند در دوره چهارم نظام خط‌مشی‌گذاری جمعیت ایران، قوانین، برنامه‌ها و مشوق‌های دقیق‌تر و مناسب‌تری تدوین شده است اما هنوز بین شعار تا عمل و برنامه تا اجرا، فاصله معناداری وجود دارد و کاهش مستمر نرخ باروری حکایت از عدم اثربخشی و ناکارآمدی مشوق‌های جوان‌سازی جمعیت دارد.

مطابق با شاخص‌های بین‌المللی اگر نرخ زاد و ولد در کشوری به 7/1 برسد، بحران جمعیتی به دنبال خواهد داشت و نرخ مطلوب جمعیتی را 1/2 فرزند به ازای هر زن می‌دانند (سطح جایگزینی). اما در ایران، مطابق با تازه‌ترین آمارهای مرکز آمار ایران (1404) نرخ باروری 3/1 فرزند به ازای هر زن و میزان زادوولد سالانه با کاهش شدید نسبت به سال‌های قبل به زیر یک میلیون نفر رسیده است در واقع کاهش مستمر نرخ رشد سالانه جمعیت و تغییر هرم سنی (از شکم بزرگ به سمت سر بزرگ) نیز مشهود و قابل‌پیش‌بینی است. علی‌رغم تدوین و اجرای خط‌مشی‌ها و برنامه‌های و مشوق‌های جوان‌سازی جمعیت در ایران، اما نرخ باروری در ایران نسبت به جهان با شیب تندتری رو‌‌به کاهش است (2017 ,Roudi & Azadi). باتوجه‌به اینکه در سال‌های اخیر نخبگان سیاسی ایران و محققان حوزه جمعیت بر این امر متفق بوده‌اند که سالخوردگی جمعیت کشور به موضوعی جدی و نگران کننده تبدیل شده است و این امر ترکیب سنی جمعیت کشور را برهم خواهد زد. لذا تأکید بر افزایش فرزندآوری و تشویق زنان به حضور بیشتر در خانواده شده است. تغییرات ساختاری و ارزشی به‌ویژه تضعیف نهاد خانواده، از عدم موفقیت خط‌مشی‌ها و برنامه‌های افزایش جمعیت حکایت دارد و این نشان از فضای پیچیده و بغرنج حاکم بر مسئله جمعیت و نظام خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی جمعیت در ایران است. در یک دهه اخیر علی‌رغم دغدغه‌ها و فعالیت‌هایی که در راستای مدیریت جمعیت کشور صورت گرفته است؛ با این حال، خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی و رشد جمعیت در ایران، موفقیت‌آمیز نبوده است، لذا قطعاً الزامات و تمهیدات لازم برای این امر مهم به درستی و به‌طور کامل اتخاذ نشده است.

باتوجه‌به اهمیت تأثیر کمیت و کیفیت جمعیت در توسعه همه جانبه کشور و با عنایت به صرف هزینه و زمان زیاد جهت خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی جمعیت ایران؛ خط‌مشی‌گذاری کارآمد و اجرای مطلوب مشوق‌ها ضرورتی است که منجر به اثربخشی فعالیت‌های جوان‌سازی و درنهایت بهبود مدیریت جمعیت کشور خواهد شد. در این پژوهش تلاش می‌گردد ضمن فهم مناسبات نظام خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی جمعیت ایران، مهمترین عوامل ناکارامدی خط‌مشی‌گذاری جمعیت مشخص گردد و در مقابله با بحران پیری جمعیت، راهکارهای عملیاتی و کاربردی جهت رفع چالش‌ها و تحقق خط‌مشی‌های جوان‌سازی جمعیت از منظر کارشناسان و نخبگان حوزه جمعیت بررسی شود. با تمرکز بر یافته‌های حاصل از مصاحبه با خبرگان حوزه جمعیت؛ تعیین سناریوهای مختلف برای آینده جمعیت ایران نیز بخش مهمی از این تحقیق است که می‌تواند سرلوحه برنامه‌ریزی‌های بعدی در حوزه جوان‌سازی جمعیت ایران قرار گیرد.

مبانی نظری

خط‌مشی عمومی

خط‌مشی عمومی مجموعه اقدام‌های هدفمند و نسبتاً ثابتی است که توسط بازیگر یا مجموعه‌ای از بازیگران در مواجهه با یک مسئله یا موضوع نگران‌کننده دنبال می‌شود (Anderson; 2003:7) وی خط‌مشی را از تصمیمی که اساسا‍ً انتخابی مشخص از میان بدیل‌هاست، متمایز می‌کند و آن را چیزی می‌نگرد که در طول زمان آشکار می‌شود. خط‌مشی‌های عمومی‌، انتخاب‌ها و تصمیم‌های دولت‌ در مواجهـه‌ با مسائل‌ عمومی‌ تعریف‌ می‌شود (Dye; 2016). در تعریف دیگری خط‌مشی‌عمومی در‌برگیرنده اجزایی است که اصطلاحاً هدف، محتوی و اثر نامیده می‌شود. براساس رابین^[1] (2003) علاوه‌بر این تعاریف، مباحث دیگری از جمله فرایندی‌بودن خط‌مشی نیز برای این تحقیق مهم و تعیین کننده است. ویلسون^[2] (1887) چهار نوع خط‌مشی را ارائه کرده است. مبنای این دسته‏بندی سود و هزینه‏های ادراک شده است. اگر هم سود و هم زیان ادراک شده در میان عموم مردم پراکنده شده باشد، خط‏مشی از نوع اکثریت^[3] است. این نوع از خط‏مشی کاملاً عیان و برای همگان قابل رویت است. برای مثال بخش زیادی از مردم هر ماه پول بیمه بازنشستگی را پرداخت می‏کنند و همه آنها بعد از بازنشستگی می‏توانند از آن پول استفاده کنند. یعنی هم هزینه و هم سود آن در آینده بین اقشار مردم توزیع شده است.

اگر هزینه‏های ادراک شده تنها بخش اندک و کوچکی از افراد جامعه را در بر بگیرد؛ اما منافع آن پراکندگی و گستردگی زیادی در بین عموم داشته باشد خط‏مشی از نوع کارآفرینانه^[4] است. برای مثال کارخانه‏های خودروسازی باید برای تأمین امنیت شهروندان هزینه کرده و خودروها را با استانداردهای لازم تولید کنند. این هزینه انجام شده تنها برای خودروسازان است؛ اما سود آن تأمین امنیتی است که شامل عموم مردم در جامعه خواهد شد. اگر گروه اندکی به‌عنوان ذی‏نفع از سود و مزایای یک خط‏مشی استفاده کنند؛ اما هزینه آن بر دوش تعداد زیادی از مردم باشد خط‏مشی از نوع موکل^[5] خواهد بود. برای مثال اگر دولت به بخش کشاورزی و یا خودروسازی یارانه بدهد، این سود تنها نصیب بخش‏های مذکور خواهد شد؛ اما هزینه اصلی‌اش توسط مردم پرداخت می‏شود. آخرین گونه از انواع خط‏مشی مربوط به زمانی است که هم هزینه و هم سود ادراک شده تنها برای گروه اندکی از افراد جامعه باشد. این نوع خط‏مشی‏ها را خط‏مشی‏های گروه ذی‏نفع^[6] می‏گویند. چرا که رقابت بین دو گروه جریان دارد و یک گروه برنده و دیگری بازنده خواهند بود. این خط‏مشی بر‌خلاف خط‏مشی اکثریت قابل‌رویت نیست. باتوجه‌به مطالب فوق و موضوع این پژوهش؛ خط‌مشی‌گذاری جمعیت از نوع «اکثریت» است.

خط‌‌مشی‌گذاری‌ به‌صورت یک‌ چرخه‌، فرایندی‌ را تشکیل‌ می‌دهد که‌ شامل‌ چندین‌ فعالیت‌ و مرحلـه‌ اسـت‌. ایـن‌ مراحـل‌ را در قالب‌ شکل‌ زیر می‌توان نشان داد.

شکل ۱. فرایند خط‌مشی‌گذاری‌ عمومی‌ (الوانی‌ و شریف‌ زاده، ١٣٩٠)

Figure 1. The public policy-making process (Alvani & Sharifzadeh, 2011)

مدل‌های خط‌مشی‌گذاری عمومی: چارچوب‌ها و کاربردها

در مطالعات خط‌مشی‌گذاری عمومی، مدل‌ها و چارچوب‌های تحلیلی ابزارهای مفهومی مهمی برای فهم فرایند پیچیده شکل‌گیری، تصمیم‌گیری، اجرا و ارزیابی خط‌مشی‌‌ها به شمار می‌روند. این مدل‌ها از زوایای مختلف به پدیده‌های خط‌مشی می‌نگرند و به پژوهشگران و خط‌مشی‌گذاران امکان می‌دهند تحلیل نظام‌مند و علمی از سیاست‌ها و نتایج آن‌ها داشته باشند (Jann & Wegrich, 2007).

1. مدل عقلانیت مطلق یا خردگرایی کامل^[7]

عقلانیت‌ مطلق‌، خردگرایی‌ انسان اقتصادی است‌ که‌ در تقابل‌ با انسان اجتمـاعی‌ قـرار دارد. انسان اقتصادی در هـر لحظـه‌ ترجیحـات خـود را تشـخیص‌ مـی‌دهـد و اهـداف مشـخص‌ و منسـجم‌ را دنبــال مــی‌کنــد. ایــن‌ مــدل بــر ســه‌ فــرض اساســی‌ اســتوار اســت‌: اول، دسترســی‌ خط‌مشی‌گذار به‌ تمامی‌ اطلاعات مورد نیاز؛ دوم، شناخت‌ روشن‌ از ترجیحات و خواسته‌ها؛ و سرانجام برخورداری خط‌مشی‌گذار از استدلالی‌ کلی‌نگر کـه‌ امکـان بررسـی‌ جـامع‌ همـه‌ راه حل‌ها و مقایسه‌ آنها را به‌ وی می‌دهد.

2. مدل چرخه خط‌مشی^[8]

مدل چرخه خط‌مشی یکی از شناخته‌شده‌ترین و قدیمی‌ترین چارچوب‌هاست که فرایند خط‌مشی‌گذاری را به مراحل مجزا شامل شناسایی مسئله، تدوین گزینه‌ها، اتخاذ تصمیم، اجرا و ارزیابی تقسیم می‌کند. این مدل به خط‌مشی‌گذاران امکان می‌دهد تا جریان تصمیم‌گیری را گام‌‌به‌گام تحلیل کرده و نقاط قوت و ضعف هر مرحله را شناسایی کنند (Howlett, 2019). باتوجه‌به‌ رویکرد مورد بحث‌، این‌ محتوای خط‌مشی‌ نیست‌ که‌ باید مطالعه‌ شود، بلکـه‌ فرایندهایی‌ باید بررسی‌ شود که‌ خط‌مشی‌های عمـومی‌ براسـاس آنهـا بسـط‌ مـی‌یابـد، اجـرا می‌شود و تغییر می‌کند.

3. چارچوب جریان‌های چندگانه^[9]

چارچوب جریان‌های چندگانه که توسط کینگدون ارائه شده است، بیان می‌کند که خط‌مشی‌ها زمانی شکل می‌گیرند که سه جریان مجزا جریان «مسئله»، جریان «سیاست» و جریان «خط‌مشی‌گذاری سیاسی»  همگرا شوند. این همگرایی فرصت‌های سیاستی ایجاد می‌کند و بازیگران خط‌مشی می‌توانند از آن برای تحقق تغییر استفاده کنند (Kingdon, 2011).

4. نظریه تعادل نقطه‌چین^[10]

نظریه تعادل نقطه‌چین، برگرفته از زیست‌شناسی تکاملی، بیان می‌کند که سیاست‌ها اغلب با دوره‌های طولانی ثبات مواجه هستند که ناگهان با تغییرات اساسی و سریع مختل می‌شوند. این نظریه به توضیح دلایل مقاومت طولانی سیاست‌ها در برابر تغییر و وقوع تحولات ناگهانی کمک می‌کند (Baumgartner & Jones, 1993).

5. چارچوب ائتلاف‌های مدافع^[11]

چارچوب ائتلاف‌های مدافع به نقش گروه‌ها و شبکه‌های ذی‌نفعان در شکل‌دهی سیاست‌ها تأکید دارد. طبق این رویکرد، بازیگرانی که باورها و اهداف مشابهی دارند، در قالب ائتلاف‌ها برای تأثیرگذاری بر تصمیمات سیاستی همکاری می‌کنند و تغییرات خط‌مشی عمدتاً از تعاملات میان این ائتلاف‌ها ناشی می‌شود (Sabatier & Weible, 2014).

6. عقلانیت محدود و مدل تدریجی^[12]

رویکرد عقلانیت محدود نشان می‌دهد که خط‌مشی‌گذاران به دلیل محدودیت اطلاعات، زمان و توانایی تحلیل، تصمیمات پیچیده را به صورت تدریجی و با تغییرات جزئی اتخاذ می‌کنند. این مدل، جایگزینی واقع‌بینانه برای فرض عقلانیت کامل ارائه می‌دهد (Lindblom, 1959).

7. مدل قوطی آشغال^[13]

مدل قوطی آشغال نشان می‌دهد که تصمیم‌گیری در برخی سازمان‌ها ممکن است ساختاری آشفته داشته باشد؛ در این حالت مسائل، راه‌حل‌ها، بازیگران و فرصت‌ها به‌صورت تصادفی و غیرساختاری کنار هم قرار می‌گیرند و تصمیمات زمانی گرفته می‌شوند که این عناصر به‌طور اتفاقی همزمان فعال شوند  (Cohen et al., 1972).

8. چارچوب تحلیل نهادی و توسعه^[14]

فعالیــت‌هــای سیاســی‌ بــر مؤسســات دولتــی‌ نظیــر قــوای ســه‌گانــه‌ مقننــه‌، مجریــه‌ و قضــائیه‌، سازمان‌های محلی‌ و شهرداری‌ها متمرکز است‌. از لحـاظ قـانونی‌ خـط‌مشـی‌ عمـومی‌ را ایـن‌ نهادها تعیین‌، اجرا و اعمال می‌کنند (الوانی‌ و شریف‌زاده، ١٣٨٦). نهادها ممکن‌ است‌ آنچنان سازمان‌یافته‌ باشند که‌ اجـرای یـک‌ خـط‌مشـی‌ را تسـهیل‌ و برای اجرای خط‌مشی‌ دیگر موانعی‌ ایجاد کنند. این‌ نهادها ممکن‌ اسـت‌ بـه‌ برخـی‌ از منـافع‌ مشخص‌ در جامعه‌ امتیاز دهند درحالی‌که‌ دیگران را از آن منفعـت‌ محـروم سـازند. سـاختار نهادهــای دولتــی‌ ممکــن‌ اســت‌ در وضــع‌ و هــم‌ در اجــرای خــط‌مشــی‌ نقــش‌ فعــال و تعیین‌کنندهای داشته‌ باشد.

9. چارچوب تحلیل پیاده‌سازی^[15]

این چارچوب به بررسی فاصله میان طراحی خط‌مشی و اجرای آن می‌پردازد و سازوکارهایی را معرفی می‌کند که اطمینان حاصل می‌کنند خط مشی‌های تدوین‌شده در عمل به نتایج مورد انتظار می‌رسند (Pressman & Wildavsky, 1973).

مدل‌های خط‌مشی هر یک از زاویه‌ای متفاوت به تحلیل خط‌مشی‌ها می‌پردازند، اما هدف مشترک آن‌ها کمک به فهم بهتر فرآیند خط‌مشی‌گذاری، شناسایی محدودیت‌ها و ارائه راهکارهای بهبود است. برخی مدل‌ها مانند عقلانیت محدود بر محدودیت‌های شناختی و رفتاری بازیگران تمرکز دارند، در حالی که چارچوب‌های مانند جریان‌های چندگانه یا ائتلاف‌های حمایتی بر تعاملات نهادی و شبکه‌ای تأکید می‌کنند. به‌این‌ترتیب، استفاده همزمان از چند مدل می‌تواند تحلیل جامع‌تر و کاربردی‌تری برای خط‌مشی‌گذاران و پژوهشگران فراهم آورد، خط‌مشی‌گذاری جمعیت نیز از این قضیه مستثنی نیست.

خط‌مشی‌های جمعیتی

خط‌مشی‌های جمعیتی مجموعه‌ای از اصول و تدابیر و تصمیمات مدون جمعیتی است که به طور مستقیم و آشکارا یا به‌طور غیر‌مستقیم و ضمنی از سوی دولت‌ها اتخاذ می‌شود و حدود فعالیت‌های دولت را در ارتباط با مسائل جمعیتی و یا اموری که نتایج جمعیتی را به دنبال دارند، تعیین می‌کند (طاهری و همکاران، 1400: 2). این خط‌مشی‌ها فقط برای کنترل آهنگ رشد جمعیت اتخاذ نمی‌شوند بلکه دایره‌ی وسیع‌تری از مسائل و مشکلات جمعیتی را در برمی‌گیرد (تمنا، 1381: 231). در واقع هدف از این خط‌مشی‌ها حفظ تعادل پویای ساختار کلی جمعیت است (شورای عالی انقلاب فرهنگی، 1393: 61). از اهداف دیگر خط‌مشی‌های جمعیّتی بهبود کیفیت زندگی و تامین رفاه و بهورزی مردم متناسب با منابع قابل دسترس در کشور است تا رشد جمعیّت و ترکیب و توزیع جمعیّت را با واقعیت‌های اقتصادی منطبق و هماهنگ نمایند و نیازها و حقوق انسان‌ها را تأمین کنند. دولت‌ها با تأثیرگذاری بر روی سه جزء اصلی رشد جمعیّت (باروری، مرگ و میر و مهاجرت) از طریق خط‌مشی‌ها، قوانین، آیین‌نامه‌ها و برنامه‌ها، تلاش می‌کنند که به این اهداف دست یابند (2001 ,Ashford). اهمیت کنترل باروری در خط‌مشی‌های جمعیّتی به‌گونه‌ای شده است که امروزه مفهوم خط‌مشی‌های جمعیّتی مترادف با مفهوم کنترل باروری و تنظیم خانواده گردیده است. در مباحث خط‌مشی جمعیت موضوع مهاجرت نیز اهمیت زیادی دارد و می‌تواند سبب تغییرات سریع جمعیّتی شود و لذا هنگام طراحی خط‌مشی‌های جمعیّتی می‌بایست مبحث مهاجرت موردتوجه قرار گیرد (2022 ,Billari).

خط‌مشی‌گذاری حوزه جمعیت در یک‌ مقطع‌ خاص و به‌صورت یک‌ عمل‌ مستقل‌ انجام نمی‌گیرد، بلکه‌ به‌صورت یک‌ چرخه‌، فرایندی را تشکیل‌ می‌دهد که‌ شـامل‌ چنـدین‌ فعالیـت‌ و مرحلـه‌ است‌ بدین ‌مفهوم که‌ عوامل‌ و خط‌مشی‌گذاران بی‌شـماری کـه‌ نقـش‌ اساسی‌ دارند، وظایف‌ مختلفی‌ را در راستای انجام و اجـرای فراینـد خـط‌مشـی‌گـذاری جمعیت ایفـا می‌کنند. به‌طور خلاصه‌ می‌توان مدل فرایند خط‌مشی‌گـذاری جمعیت را بـه ‌مثابـه‌ فعالیـت‌هـایی‌ در قالـب‌ مراحل‌ شناسایی‌، مشکل‌، تدوین‌ راه‌حل‌ها، قانونی‌ کـردن، اجـرا و ارزیـابی خط‌مشی‌های جمعیت‌ در نظـر گرفـت. اغلب خط‌مشی‌گذاری جمعیت ایران در هر دوره نسبت به دوره قبل رویکردی معکوس داشته است اما بسیاری از خط‌مشی‌های اتخـاذ شـده نظـام خط‌مشی‌گذاری جمعیت ایران در هر یک از دوره‌ها، بـاتوجـه‌به‌ مدل خط‌مشی‌گذاری جزئی-تدریجی تدوین شده‌ است‌. می‌توان گفت‌ تمام مصوباتی‌ که‌ به‌ شکل‌ الحـاقی‌ مـی‌باشـد و در آن خط‌مشی‌گذاران نظام خط مشی‌گذاری جمعیت با تغییر جزئی در‌ قوانین‌ و مصـوبات پیشـین،‌ تنهـا بنـد یـا بندهایی‌ را به‌ آن ملحق‌ کرده‌اند در واقع از مدل جزئی‌ ـ تدریجی‌ تبعیت‌ مـی‌کننـد. علاوه‌براین با عنایت به نقش مؤثر و تعیین‌کننده مدافعین و مخالفین افزایش جمعیت در خط‌مشی‌گذاری جمعیت، مدل و چارچوب ائتلاف‌های مدافع نیز در تدوین، اجرا و ارزیابی خط‌مشی‌های این حوزه مؤثر بوده است.

خط‌مشی‌های جمعیتی که صرفاً بر دیدگاه خاص جمعیتی مبتنی است، خط‌مشی‌های کلان و آن دسته از اقدامات اجرایی که در چارچوب خط‌مشی‌گذاری جمعیتی انجام می‌شود خط‌مشی‌های خرد می‌نامند. خط‌مشی های جمعیتی کلان بر اساس چهار نظریه جمعیت شناختی شامل «نظریه کاهش جمعیت مالتوسی»، «نظریه افزایش جمعیت»، «نظریه جمعیت مطلوب» و «نظریه جمعیت ثابت»، متکی است که به کمیت مشخصی و مطلوبی از جمعیت، تاکید دارند. از بین چهار دیدگاه مذکور؛ «نظریه افزایش جمعیت» و «نظریه جمعیت مطلوب» با موضوع این تحقیق نزدیکتر است.

پیشینه پژوهش

مهـاجری‌ و همکاران (١٣٩٨) در مقاله‌ «آسـیب‌شناسـی‌ تقنـین‌ سیاسـت‌‌هـای‌ جمعیتـی‌ و ارائـه‌ شاخص‌ های‌ مطلوب» به‌شیوه توصیفی‌ و تحلیلی‌ در پی‌ پاسخگـویی‌ بـه‌ ایـن‌ سـؤال هستند که‌ باتوجه‌به‌ آسیب‌‌شناسـی‌ نظـام قـانون‌گـذاری‌ در حـوزه جمعیـت‌، کـدام شاخص‌ها مـی‌توانـد اهـداف خط‌مشی‌هـای‌ مربـوط بـه‌ جمعیـت‌ را تـأمین‌ کنـد؟ بـا آسیب‌‌شناسی‌ قوانین‌ و خط‌مشی‌‌های‌ جمعیتی‌ کنونی‌، آشـکار خواهـد شـد کـه‌ نظـام جمعیتی‌ کشور، آسیب‌ دیده است‌؛ ازاین‌رو، برای‌ خروج از این‌ وضعیت‌ و رسـیدن بـه‌ یک‌ نظام جمعیتی‌ مطلوب، دولت‌ باید در تقنـین‌ خط‌مشی‌‌هـای‌ جمعیتـی‌ بـا لحـاظ شاخص‌‌هایی‌، ضریب‌ خطای‌ قانون‌گذار را کاهش‌ دهد تـا در عـین‌ کـارایی‌ قـوانین‌ و اثربخشی‌ آنها، بتواند اهداف جمعیتی‌اش را محقق‌ سازد. از مهـم‌تـرین‌ شـاخص‌‌هـای‌ شناسایی‌شده برای‌ تقنین‌ خط‌مشی‌‌های‌ جمعیتی‌، می‌توان به‌ مصالح‌ عامـه‌، توجـه‌ بـه‌ اســناد بالادســتی‌ و اثربخشــی‌ آن در قــوانین‌ و مقــررات مربوطــه‌، لحــاظ نمــودن منطقه‌گرایی‌ و توجه‌ به‌ کیفیت‌ جمعیتی‌ و تمرکز بر اصل‌ تناسب‌ اشاره کرد.

عباسی‌شوازی و حسینی‌‌چاوشی‌ (١٣٩٠) جهت جوان‌سازی جمعیت، پیشنهاداتی‌ شامل‌ «احیای شورای عالی‌ جمعیت»‌، «مطالعه‌ و بازنگری خط‌مشی‌های جمعیتی»، «تدوین‌ خط‌مشی‌های جدید جمعیتی»، «اجرای خط‌مشی‌‌های جمعیتی‌ با همکاری سازمان‌ها و نهادهای مختلف‌ مسئول»‌، «ارائه‌ آموزش‌های عمومی‌ لازم»‌، و «ارزیابی‌ مستمر برنامه‌ها» را پیشنهاد دادند. درنهایت‌، عباسی‌شوازی و همکاران‌ (١٣٩٦) در گزارش‌ تحولات‌ و وضعیت‌ جمعیت‌ در جمهوری اسلامی‌ ایران، که‌ به‌نوعی‌ جمع‌بندی مطالعات‌ تجربی‌ حوزه‌ جمعیت‌ در ایران‌ است‌ و تا حدودی رویکرد سیاستی‌ دارد؛ پیشنهاداتی‌ را متناسب‌ با موضوع‌ هر فصل‌ به‌ شرح‌ ذیل‌ ارائه‌ دادند: 1. سرمایه‌گذاری در آموزش‌ و بهداشت‌ 2. تداوم‌ و گسترش‌ خدمات‌ تنظیم‌ خانواده‌ 3. کمک‌ به‌ بهبود وضعیت‌ خانواده‌ با اجرای کامل‌ قانون‌ حمایت‌ از خانواده‌ و بندهای ٢ و ٤ سیاست‌های کلی‌ جمعیت 4. بهره‌برداری از فرصت‌ پنجره‌ جمعیتی‌ و ایجاد اشتغال‌ برای جوانان‌ و افزایش‌ مهارت‌ نیروی کار.

شجاعی (1401) در پژوهشی ضـمن‌ شـناخت‌ مهمترین‌ چالش‌های جمعیتی‌ ایران‌، به‌ ارائه‌ راهبردها و راهکارهایی‌ در این‌ زمینه‌ می‌پردازد. طبق‌ این مطالعه‌، اهم‌ چالش‌های کنونی‌ و پیش‌ روی جمعیت‌ ایران‌ شـــامل‌: «تأخیر در ازدواج‌ و افزایش‌ نســـبت‌ تجرد و طلاق»، «میزان‌ باروری پایین‌»، «ســالخوردگی‌ جمعیت‌ در ســال‌های آتی‌»، «توزیع‌ نامتوازن‌ جمعیت‌ و عدم‌ تعادل‌های منطقه‌ای»، «مرگ‌‌ومیر بالا و معلولیت‌های ناشـی‌ از حوادث‌ غیرعمدی»، «آلودگی‌ و تخریب‌ منابع‌ و محیط‌ زیسـت»‌، «مسـئله‌ تأمین‌ مسـکن‌ و اسـکان‌ غیررسـمی‌»، و نیز «مهاجرت‌ بین‌المللی‌ به‌ داخل‌ و خارج‌ از کشـور» می‌باشـد. افزون‌ بر این‌ها، چالش‌های سـیاسـت‌گذاری و مدیریتی‌ جمعیت‌ شـامل» فقدان‌ پنجره‌ واحد مدیریتی‌ و نظارتی‌ برای راهبری جمعیت‌ در کشور»، «تراکم‌، تعارض‌ و تناقض‌ قوانین‌ و مقررات‌ مرتبط‌ با جمعیت»‌، «بازیگران‌ متعدد و عدم‌ مدیریت‌ تضـاد و تعارض‌ منافع»‌، «سـیاسـت‌گذاری‌های تک‌بعدی و کوتاه‌ مدت‌ با رویکرد مسـَکنی‌»، «عدم‌ پایش‌ فرایندها و ارزیابی‌ اجرای خط‌مشی‌‌ها»، و مسـئله‌ «پایین‌ بودن‌ کیفیت‌ و یا عدم‌ دسـترسـی‌ به‌ آمارهای جمعیتی» نیز مورد تأیید و تأکید نخبگان‌ قرار دارد. «پنجره‌ جمعیتی‌»، «بالا بودن‌ سهم‌ زنان‌ در سن‌ باروری»، و نیز «نرخ‌ باروری ایده‌آل‌ بالاتر از سطح‌ جانشینی» سه‌ فرصت‌ جمعیتی‌ کشور محسوب‌ می‌شوند.  

بیلاری^[16] (2022) پژوهشی در سطح کشورهای آلمان و ایتالیا انجام داده وی نشان می‌دهد ازآنجاکه هرگونه افزایش یا کاهش در جمعیّت ناشی از افزایش یا کاهش در سه فرآیند باروری، مرگ و میر و مهاجرت است، به‌همین دلیل این سه فرآیند را عوامل اصلی رشد جمعیّت می‌دانند؛ لذا برای بررسی عوامل مرتبط با رشد جمعیّت باید عواملی را بررسی کرد که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم بر روی این سه فرآیند تأثیر می‌گذارند. یافته‌‌های جدید نشان می‌دهد که جنبش‌های مهاجرتی می‌توانند تعیین‌کننده‌های کلیدی در تغییر سریع جمعیّت در سطح کشورها باشند. در این رابطه مطالعه بیلاری نشان می‌دهد که پیش‌بینی‌های بلندمدت جمعیّتی که صرفاً متکی بر تغییرات آهسته جمعیّتی باشد می‌تواند گمراه کننده باشد. بااین‌حال، امروزه باروری و زاد‌و‌ولد هم از نظر کمّی، هم از نظر کیفی و هم از نظر ساختاری در تغییرات جمعیّتی نقشی بسیار برجسته دارد و براین‌اساس خط‌مشی‌های جمعیّتی به‌صورت جدی‌تری هم از طرف دولت ها و هم سازمان های غیردولتی با تمرکز بر این شاخص دنبال می‌شود.

خط‌مشی‌ها و برنامه‌های تشویقی اخیر جمعیتی ایران: از اواخر دهه هشتاد تا کنون مباحث زیادی درباره برنامه‌ها و بسته‌های تشویقی جهت ارتقاء نرخ فرزندآوری و باروری در کشور طرح شده است. مهر ماه ١٤٠٠ مهمترین و‌ عمده‌ترین‌ خط‌مشی ‌‌جوان‌سازی جمعیت ایران‌ تحت‌ عنوان قانون « تعالی خانواده و جوانی‌ جمعیت» مطرح شد. این قانون‌ توسط‌ کمیسیون مشترک طرح جوانی‌ جمعیت‌ و حمایت‌ از خانواده مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ به‌ تصویب‌ رسید. در قانون «تعالی خانواده و جوانی‌ جمعیت (مجلس‌ شــورای اســلامی‌، ١٤٠٠) گام‌های اساسی‌ در جهت‌ اجرای خط‌مشی‌های جمعیتــی‌ کشــور برداشــته‌ شد. به‌منظـور برنامـه‌ریـزی‌، ارزیابی‌ کلان و نظارت بر اجرای‌ این‌ قانون با رعایت‌ مصـوبات شـورای‌ عـالی‌ انقـلاب فرهنگی‌، ستاد ملی‌ جمعیت‌ به‌ ریاست‌ رئیس‌‌جمهور و مرکب‌ از اعضای‌ ذیل‌ تشکیل‌ شد: رئیس‌ جمهور‌(رئیس‌ ستاد)، دبیر ستاد وزرای‌ کشور، بهداشت‌، درمـان و آمـوزش پزشکی‌، علوم، تحقیقات و فناوری‌، ورزش و جوانان، راه و شهرسـازی‌، تعـاون، کـار و رفاه اجتماعی‌، اطلاعات، امور اقتصادی‌ و دارایی‌، فرهنگ‌ و ارشاد اسـلامی‌، آمـوزش و پرورش و ارتباطات و فناوری‌ اطلاعات، رؤسای‌ سازمان‌های‌ صدا و سـیمای‌ جمهـوری‌ اسلامی‌ ایران، برنامه‌ و بودجه‌ کشور، تبلیغات اسلامی‌، پزشکی‌ قانونی‌ کشـور، معـاون امور زنان و خانواده ریاست‌ جمهوری‌، مدیر حوزه‌های‌ علمیـه‌، دادسـتان کـل‌ کشـور، رئیس‌ شورای‌ فرهنگی‌ ـ اجتماعی‌ زنان و خانواده، شورای‌ عالی‌ انقـلاب فرهنگـی‌، دو نفر نماینده مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ به‌‌عنوان ناظر، رئیس‌ ستاد کل‌ نیروهـای‌ مسـلح‌ و رئیس‌ سازمان بسیج‌ مستضعفین‌ (مصوبه‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌، ١400). در این‌ قانون نهاد‌های‌ مختلفـی‌ متـولی‌ مسـائل‌ جمعیتـی‌ شـدند و سیاسـت‌‌هـای‌ متفاوتی‌ را در حوزه‌های‌ مختلف‌ به‌ اجرا گذاشتند. ٦٤ ماده از ٧٣ ماده ایـن‌ طـرح در حوزه سیاست‌‌های‌ تشویقی‌ و تنبیهی‌ و یک‌ ماده در حوزه اعتبارات، سـامان یافته‌ است.

روش پژوهش و داده‌ها

نوآوری و دانش‎افزایی لازمۀ هر گونه تحقیق است؛ این پژوهش در قیاس با پژوهش‌های گذشته با تلفیق مطالعات «خط‌مشی‌گذاری» و مباحث «جمعیت و جمعیت‌شناسی» به دنبال توسعه دانش خط‌مشی‌گذاری جمعیت و فهم بهتر نظام خط‌مشی‌گذاری جمعیت ایران است و با دید جامع‌گرایانه در ابعاد مختلف (فرایند خط‌مشی‌گذاری جمعیت و مباحث اجرایی-مدیریتی، زیرساختی، اقتصادی، اجتماعی، بهداشت و سلامت) و دلایل عدم موفقیت جوان‌سازی جمعیت ایران را بررسی نموده است؛ در این پژوهش، باتوجه‌به سؤال اصلی تحقیق و اینکه در موضوع خط‌مشی‌گذاری جمعیت علاوه بر عناصر انسانی، عناصر غیر انسانی نیز نقش مؤثری دارد، رهیافتی که در این پژوهش داده بنیاد استفاده می‌شود رهیافت تحلیل موقعیتی کلارک است. تحلیل موقعیتی درصدد است نظریه زمینه‌ای را برای موقعیت‌های سیال، شناور، مبهم و چندبعدی پسانوگرا به‌کار گیرد (Clarke, 2005). استفاده از روش تحقیق کیفی داده بنیاد با رویکرد کلارک منظر جدیدی را به حوزه خط‌مشی‌گذاری جمعیت باز نموده است و با ترسیم نقشه‌ی موقعیت، نقشه‌ی رابطه، نقشه‌ی عرصه‌ها و جهان‌های اجتماعی و نقشه‌ی وضعیت؛ ابعاد مختلف مسأله جمعیت به‌طور عمیق و موشکافانه مورد بررسی قرار گرفته است.

   تحقیق‌ حاضر از نظر هدف کاربردی و در حیطه‌ پژوهش‌های کیفی‌ قرار می‌گیرد که‌ با پارادایم‌ تفسیری‌ و با رویکرد استقرایی و تکنیک مصاحبه عمیق با 25 نفر از خبرگان به شرح زیر انجام شده است.

جدول 1. مشخصات مشارکت‌کنندگان در پژوهش

Table 1. Profile of the study participants

توزیع مشارکت‌کنندگان در چند گروه بدون تقسیم‌بندی قبلی و صرفاً پس از انتخاب نظری افراد؛ در پنج طبقه تفکیک شده‌اند. در مصاحبه با مشارکت کنندگان، مقولات جدیدی کشف و یا مقولات قبلی تکمیل شده و کفایت نظری حاصل شد. ابزار گردآوری اطلاعات مصاحبه‌ نیمه‌‌‌ساختار‌یافته‌ است‌ که‌ روایی‌ و پایایی‌ آن به‌ ترتیب‌ از طریق‌ روایی‌ نظری و محتوایی‌ و همچنین‌ پایایی‌ درون کدگذار و میان‌کدگذار مورد تحلیل‌ و بررسی‌ قرار گرفت‌. داده‌های جمع‌آوری شده از مصاحبه‌ با استفاده از نرم افزار Maxqda و رویکرد کدگذاری مورد تحلیل‌ قرار گرفت‌ و سپس الگو و چارچوب مفهومی‌ پژوهش‌ تدوین‌ و ارائه‌ شده است.

یافته‌ها

برون‌داد این‌ مرحله‌ از پژوهش تحلیل‌، کدهای‌ محوری‌ و گزینشی‌ بودند در مجموع تعداد 138 کد‌ باز، 23 کد محوری‌ و 14 کد گزینشی‌ به‌دست آمد. تحلیل ‌موقعیت خط‌مشی‌گذاری جمعیت، شامل چهار مرحله‌ نقشه‌ای‌کردن (نقشه‌ موقعیت، نقشه‌ ارتباطات، نقشه عرصه‌ها/جهان‌های اجتماعی و نقشه‌ی وضعیت) می‌باشد. 

نقشه موقعیت^[17] ‌(نسخه‌ منظم‌): نقشه‌های موقعیتی عناصر اصلی انسانی، غیر انسانی، گفتمانی، تاریخی نمادین، فرهنگی، سیاسی و سایر عناصر را در موقعیت پژوهشی مورد توجه نشان می‌دهند و باعث تحلیل روابط بین عناصر مختلف می‌شوند. این نقشه‌ها عناصر متعدد و ناهمگون و پیچیدگی‌های آشفته موقعیت را به تصویر می‌کشند و بحث را برمی‌انگیزند و دو نسخه ساخت‌نیافته و منظم دارند. در نسخه منظم گفتمان‌هــا و مؤلّفه‌هایــی‌ را که‌ پیش‌تر در نقشــه‌ ساخت‌‌نیافته‌ ظهور یافته‌‌اند، چارچوب‌بندی و سازماندهی‌ می‌کند و به‌صورت منظم‌ و دست‌بندی شده ارائه‌ می‌دهد (Clarke, 2005). نقشه‌ موقعیّت منظم برای تبیین ماهیّت، ویژگی‌ها و مؤلّفه‌های جوان‌سازی جمعیت ایران اسامی، مؤلّفه‌های انسانی، غیرانسانی، گفتمانی و نمادین مختلفی را در خود جای داده است. تدوین نقشه منظم از آن جا حائز اهمیت است که پاکیزگی و ساختار سازمان‌یافته این نقشه‌ها به پژوهشگر کمک می‌کند تا با نگاهی اجمالی به بازبینی و مرور موقعیتّ مورد بررسی در وسیع‌ترین شکل آن بپردازد. باید توجّه داشت که این نقشه‌ها به‌رغم ظاهر ثابت خود، ایستا نیستند بلکه می‌توانند حامل سیالیت قابل‌توجهی باشند. در نقشه‌ ساخت‌یافته و منظم موقعیت خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی جمعیت ایران به ارائه‌ توصیفات سازمان‌یافته‌ و پرجزئیات از مؤلّفه‌ها و گفتمان‌های موجود پرداخته شده و برای آشکارنمودن ابعاد و شرایط‌ پیچیدة موجود در موقعیّت و احصا عوامل ناکارآمدی خط‌مشی‌گذاری جمعیت حائز اهمیّت‌ است (شکل2).

شکل2. نقشه‌ موقعیت- نسخه منظم

Figure 2. Location map - regular version

نقشه رابطه^[18]: این نقشه بر رابطه بین مؤلفه‌های مختلف متمرکز است. در نقشه‌ی رابطه، پژوهشگر با تمرکز بر نقشه موقعیت، به نوبت هر مولفه را برگزیده و در خصوص ارتباط آن با هر یک از مؤلفه‌های دیگر نقشه به تفکر می‌پردازد (شکل‏3).

در این پژوهش پژوهشگر به‌طور دقیق بر عنصر خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی جمعیت متمرکز می‌شود و بین آن و سایر عناصر خطوطی ترسیم می‌نماید و ماهیت ارتباط را با توصیف ماهیت خطوط تعیین می‌نماید. در نقشه فوق وجود رابطه بین مؤلفه‌های مختلف با مؤلفه جوان‌سازی جمعیت ایران مشخص گردید. در مرحله نقشه‌ رابطه یک مؤلفه مشخص می‌تواند با چندین مؤلفه دیگر نیز رابطه داشته باشد. بدین‌منظور پژوهشگر با تمرکز بر نقشه موقعیت، مؤلفه خط‌مشی‌گذاری جمعیت برگزیده شد و در خصوص ارتباط آن با هریک از مؤلفه‌های دیگر نقشه، به تفکر پرداخت، و بین متغیر اصلی و سایر مؤلفه‌ها خطوطی ترسیم شد و ماهیت ارتباط با توصیف ماهیت خطوط تعیین گردید.

شکل3. نقشه رابطه‌ها

Figure 3. Relationship map

نقشه‌ عرصه‌ها و جهان‌های اجتماعی آن^[19]: نقشــه‌های عرصه‌هــا و جهان‌هــای اجتماعــی‌ که‌ عاملان جمعــی‌ و عرصه‌هــای تعهــد و گفتمانی‌ را که‌ ایــن‌ عاملان در مذاکرات مداوم جاری در آنها مشارکت‌ دارند طرح می‌کند؛ یعنی‌ کنش متقابل عناصر موجود در موقعیت برحسب سرشت ارتباطی و شبکه‌ای که دارند، میدان مبادلات، با هم و برهم‌کنشی‌ها در یک موقعیت، جهان‌های اجتماعی مختلف چگونه حول گفتمان‌ها و علایق و منافع و معانی مشترک به‌وجود می‌آیند و چگونه عمل می‌کنند، ائتلاف می‌کنند، اختلاف می‌کنند.

در ایــن‌ بخــش‌، نقشــه‌ عرصــه‌ها/جهــان هــای‌ اجتمــاعی‌ خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی در جمعیت ایران ترسیم‌ مـی‌شـود. خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی در جمعیت ایران در پنج‌ عرصه‌ «دولت(حاکمیت)»‌، «هیات دولت»، «وزارت بهداشت‌»، «دانشگاه علوم پزشکی‌»، «خط‌مشی‌گذاری‌ جوان‌سازی»، «شرایط محیطی» و «تصمیمات مردم»، قـرار دارد و جهـان‌هـای‌ اجتمـاعی‌ «خط‌مشی‌گذاری (تدوین، اجرا، ارزیابی)»، «قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت»، «برنامه‌های هوشمند»، «تقسیم کار»، «مشوق‌های مالی و غیرمالی»، «مجلس‌»، «رسانه»‌، «شورای عالی انقلاب فرهنگی»، «بازیگران‌»، « باروری»، «ازدواج و طلاق»، «مرگ و میر»، «مهاجرت»، «فرهنگ سازی»، «آموزش»، «اشتغال»، «رسانه»، «بهداشت»، «درمان»، «تحصیلات»، «شهرنشینی»، «پیشگیری»، «سقط جنین»، «اقتصاد»، «تخصیص اعتبار» و «اشتغال» قرار دارد.

عرصه‌ اصلی‌ و تعیین‌کننده در فرایند تولید خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی در جمعیت ایران، «دولت/ حاکمیت»‌ است‌. این‌ عرصه‌ در دل خود هیات دولت‌ را دارد و هیات دولت‌ نیز متأثر از حاکمیت‌ است، عرصه‌ تعیین‌کننده بعدی در فرایند جوان‌سازی جمعیت وزارت بهداشت است‌. عرصه‌ چهارم، دانشگاه علوم پزشکی و جهان‌های اجتماعی‌ فعال در آن است‌ که‌ در اجرای خط‌مشی‌ها و برنامه‌های جوان‌سازی جمعیت نقش محوری دارد. جهان بعدی شرایط محیطی/زیرساختی و مدیریتی کشور است که نشان می‌دهد مؤلفه‌های محیطی (مدیریتی، فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی)، بستر کاهش یا افزایش جمعیت است. در کنار عرصه‌های متداخل؛ عرصه‌های بعدی شامل تصمیمات مردم (میزان و نرخ باروری، وضعیت ازدواج، طلاق، مهاجرت و مرگ‌ومیر) و فرایند خط‌مشی‌گذاری (تدوین، اجرا و ارزیابی) با جهان‌های اجتماعی خاص خود نقش بسزایی در جوان‌سازی جمعیت دارد.

نقشه عرصه‌ها/جهان‌های اجتماعی ما را متوجه نقشه‌ کلان‌تری از وضعیت و جایگاه جوان‌سازی جمعیت ایران می‌کند که در بخش بعدی تحت عنوان «نقشه‌ی وضعیت» عرضه می‌شود.

شکل4. نقشه‌ی عرصه‌ها/ جهان‌های اجتماعی

Figure 4. Map of social arenas/worlds

نقشه‌ی وضعیت : نقشه‌ی وضعیت‌، راهبردهایی‌ برای ساده‌سازی و تسهیل‌ ترسیم‌ وضعیت‌های اتخاذ شده و اتخاذ نشــده در موقعیّــت‌ هســتند. این‌ نقشــه‌ها نباید به‌عنوان «نمایاندن و نمایش‌ دادن» افراد و گروه‌ها تلقی‌ شــوند (Clarke, 2005) در نقشه‌ وضعیت، محقق دست به کار نقشه‌ای‌کردن مسئله‌ها و پدیده‌ها می شود. در این مرحله، چالش‌ها، تنش‌ها، مواضع، تعارض‌ها، ائتلاف‌ها، دغدغه‌ها، علایق و منافع مشترک و یا تزاحم منافع در میان گروه‌های هم‌سود و ناهم‌سود مجسم‌سازی می‌شود و نشان داده می‌شود که چه جریان‌هایی به‌راه می‌افتد و چه پیامدهایی به‌بار می‌آورد. در ادامه بر اساس داده‌ها و اطلاعات پژوهش نقشه وضعیت ارائه شده است. در این‌ نقشه، چهار متن جداگانه نشان‌دهندة وضعیّت‌های اتخاذ شده در داده‌ها‌ و محور‌های ترسیم‌ شده با خطوط‌، حالات و شرایط را به‌صورت (مطلوب- نامطلوب) نشان می‌ دهند. در شکل5، حالت‌های مختلف باتوجه‌به مؤلفه‌های 1- کیفیت خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی جمعیت (برنامه‌های هدفمند و هوشمند، اجرای دقیق، ارزیابی و اصلاح) 2- شرایط کشور (مدیریتی، زیرساختی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی)؛ تعیین می‌گردد.

شکل5. نقشه‌ی وضعیت جوان‌سازی جمعیت ایران

Figure 5. Map of the status of Iran's population rejuvenation

باتوجه‌به نظر خبرگان حوزه جمعیت، چالش‌های جوان‌سازی جمعیت در دو بخش چالش‌های فرایند خط‌مشی‌گذاری و چالش‌های مداخله‌گر قابل تفکیک است.

چالش‌های فرایند خط‌مشی‌گذاری^[20]: 1- چالش‌های تدوین (هدفمند و هوشمند نبودن قوانین و برنامه‌ها باتوجه‌به جامعه هدف، دهک‌ها و منطقه جغرافیایی). 2 - چالش‌های اجرا (عدم تخصیص و تأمین اعتبار لازم و ابترماندن اجرای تعدادی از برنامه‌ها، تأخیر، ابهام و تعارض در اجرا، عدم باورمندی تعدادی از مجریان، عدم آموزش مجریان، فعالیت ضعیف کارگروه‌های جوانی جمعیت در سطح استان ها، عدم آگاهی اغلب مردم از مشوق‌ها). 3 - چالش‌های ارزیابی (عدم رصد، نظارت و ارزﻳﺎﺑﻲ دقیق و اصلاح  ﺑﺮﻧﺎﻣﻪﻫﺎی جوان‌سازی جمعیت، ﺣﻴﻦ و ﺑﻌﺪ از اﺟﺮا).

شرایط مداخله‌گر^[21]: علاوه‌بر عوامل محیط خرد (فرایند خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی جمعیت)، شرایط مداخله‌گر محیط کلان (فضای عمومی کشور) که شرایط عام‌تری هستند و می‌توانند به‌عنوان تسهیل‌گر و یا محدودکننده، عمل کنند؛ عواملی مانند شرایط سیاسی، شرایط فرهنگی و اجتماعی، شرایط اقتصادی به‌عنوان عوامل مداخله‌گر، زمینه عام برای تحقق یا عدم تحقق خط‌مشی‌های جوان‌سازی جمعیت را فراهم می‌کنند.

شرایط سیاسی کشور (عدم توسعه روابط بین‌الملل و انواع تحریم)، شرایط توسعه‌ای ( کندی توسعه و سطح پایین سرمایه گذاری)؛ شرایط اقتصادی (تورم، گرانی، مسکن و هزینه‌های بالای ازدواج و فرزند‌آوری)؛ شرایط اجتماعی (نابرابری اجتماعی، اعتماد عمومی پایین، بیکاری، طلاق، مسأله اشتغال، اشتغال و ادامه تحصیل زنان)؛ شرایط فرهنگی (تغییر سبک زندگی مردم، نگرش مردم به تعداد زیاد فرزند، تغییر ارزش‌ها و باورهای مذهبی)؛ شرایط مدیریتی (عدم اجرای مدیریت بر اساس شایستگی‌ها، فساد اداری و کم‌توجهی به مدیریت نخبگان)؛ شرایط ایمنی (خودروها، جاده‌ها و کارگاه‌های نا‌ایمن)؛ شرایط مداخله‌گر و بستر نامناسبی هستند که جوان‌سازی جمعیت را تحت تأثیر قرا داده‌اند.

پیامد^[22]: براساس چرخه‌ نامناسب فرایند خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی جمعیت و بستر و شرایط مداخله‌گر مطرح شده، پیامد‌های کاهش در مقوله‌های ( ازدواج و نرخ باروری)؛ و افزایش در مقوله‌های (سن ازدواج، فاصله فرزندآوری، طلاق، مرگ‌و‌میر و مهاجرت به خارج) را به‌دنبال دارد و درنهایت مسئله جوان‌سازی جمعیت با موانع بزرگ مواجه شده و به اغلب اهداف خود نخواهد رسید.

در این پژوهش باتوجه‌به یافته‌های تحقیق و در راستای تحقّق هدف غایی و پاسخ به پرسش اصلی پژوهش (دلایل ناکارآمدی خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی جمعیت ایران) الگویی با اجزای زیر استخراج گردید.

جدول 2. مهمترین چالش‌های خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی جمعیت

Table 2. The most important challenges in population rejuvenation policy-making

 شکل6: ﻣﺪل ﻣﻔﻬﻮﻣﻲ ﭘﮋوﻫﺶ

Figure 6. Research conceptual model

باتوجه‌به مدل و یافته‌های این پژوهش تغییرات جمعیتی علاوه‌براینکه از پارامترهای جمعیتی ناشی می‌شود، از بسیاری از عوامل مدیریتی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و بهداشتی که به مرور زمان در مسیر تحول کشورها رخ می‌دهد، تأثیر می‌پذیرد.

سناریوهای آینده جمعیت ایران: باتوجه‌به یافته‌های تحقیق حاضر که از طریق سؤالات پایانی در مصاحبه با خبرگان حوزه جمعیت انجام شده است، چشم‌انداز آینده جمعیت ایران را می‌توان از منظر سناریوهای مختلف مورد تحلیل قرار داد. این سناریوها شامل سناریوی بدبینانه، فاجعه، بدون شگفتی، خوش‌بینانه و معجزه هستند که هر یک ویژگی‌ها و پیامدهای متفاوتی دارند.

1. سناریوی فاجعه (کاهش باروری کمتر از 3/1 فرزند): این سناریو بدترین حالت ممکن را توصیف می‌کند و در آن ادامه روند کنونی سیاست‌گذاری جمعیت ایران، بدون اصلاح و بازنگری جدی، منجر به کاهش شدید جمعیت فعال، افزایش جمعیت سالمندان و تشدید بحران‌های اقتصادی، اجتماعی و خدماتی خواهد شد. یافته‌های تحقیق نشان می‌دهد که در غیاب مداخله راهبردی و برنامه‌ریزی هدفمند، احتمال تحقق این سناریو نسبت به سایر سناریوها بیشتر است.

2. سناریوی بدبینانه (کاهش باروری تا 3/1 فرزند): این سناریو نشان‌دهنده روندی است که در آن سیاست‌ها و برنامه‌های جمعیتی کشور ناکارآمد بوده و اثر بخشی لازم را نداشته باشند. در این وضعیت، مشکلات جمعیتی مانند کاهش نرخ باروری، پیر شدن جمعیت و فشار بر نظام‌های بازنشستگی و بهداشتی تشدید می‌شوند، اما همچنان تا حدی قابل کنترل هستند و وضعیت به شکل فاجعه‌آمیز نیست.

3. سناریوی بدون شگفتی (تثبیت باروری): این سناریو وضعیتی میانه را توصیف می‌کند که در آن روند تغییرات جمعیتی آهسته و پیش‌بینی‌پذیر است و هیچ جهش ناگهانی یا بحران شدید رخ نمی‌دهد. تحقق این سناریو مستلزم اجرای بخشی از راهکارهای پیشنهادی محققان و اهتمام نسبی حاکمیت به سیاست‌های جمعیت محور است و می‌تواند آینده‌ای پایدارتر از سناریوی فاجعه ایجاد کند.

4. سناریوی خوش‌بینانه (افزایش باروری تا سطح جانشینی 1/2 فرزند): در این سناریو، با اتخاذ سیاست‌های مؤثر و تمرکز ویژه بر موضوع جمعیت توسط حاکمیت، می‌توان روند جمعیت را به سمت ثبات و تعادل سوق داد. این سناریو شامل افزایش حمایت‌های اجتماعی و اقتصادی از خانواده‌ها، ارتقای آگاهی عمومی و اجرای سیاست‌های تشویقی برای فرزندآوری است. تحقق این سناریو نیازمند برنامه‌ریزی هوشمند، مبتنی بر شواهد و ارزیابی مستمر است.

جدول 3. سناریوهای آینده جمعیت ایران

Table 3. Future scenarios for Iran's population

5. سناریوی معجزه (افزایش باروری تا بالاتر از سطح 5/2 فرزند): این سناریو حالت ایده‌آل و تقریباً دست‌نیافتنی را نشان می‌دهد که در آن همه اهداف جمعیتی با سرعت و کارایی بالا محقق می‌شوند، نرخ باروری و جمعیت فعال به‌طور چشمگیر افزایش می‌یابد و هیچ بحران یا چالش جمعیتی قابل‌توجهی وجود ندارد. این سناریو تنها در شرایط بسیار خوش‌بینانه و با تغییرات بنیادین در سیاست‌ها، فرهنگ و شرایط اجتماعی ممکن است رخ دهد.

در جمع‌بندی می‌توان گفت که با ادامه روند کنونی خط‌مشی‌گذاری، برای آینده جمعیت ایران از بین سناریوهای مختلف (فاجعه، بدبینانه، بدون شگفتی، خوش بینانه و معجزه)؛ سناریوی فاجعه محتمل‌ترین حالت است، اما درصورت عملیاتی‌کردن بهترین راهکارهای پژوهشگران حوزه جوان‌سازی جمعیت و قراردادن موضوع جمعیت در اولویت حاکمیت؛ تحقق سناریوهای بدون شگفتی یا خوش‌بینانه قابل‌دسترسی خواهد بود. این تحلیل نشان‌دهنده اهمیت تصمیم‌گیری راهبردی و برنامه‌ریزی برای پیشگیری از بحران‌های جمعیتی و حرکت به سمت آینده‌ای پایدار است.

بحث و نتیجه‌گیری

موضوع خط‌مشی‌های جمعیتی در ساحت پژوهش موضوعی چندوجهی و بین‌رشته‌ای است که متخصصان رشته‌های مختلف اعم از خط‌مشی‌گذاری، جمعیت شناسی، امنیت و قدرت، اقتصاد، توسعه، مذهب و بهداشت از دریچه های مختلف به آن توجه کرده‌اند. هرچند اختلاف‌نظر در رویکرد‌های خط‌مشی‌های جمعیتی در ایران مشهود است اما عمده مطالعات انجام‌شده همانند این پژوهش موافق خط‌مشی افزایش جمعیت یا جمعیت مطلوب بوده (75 درصد) و تنها 18درصد با سیاست کنترل یا تعدیل جمعیت همراهی داشته‌اند و حدود 7 درصد از تحقیق‌ها هم بدون بیان رویکرد کاهش یا افزایش جمعیت هستند. موضوع دیگر این است که پژوهش‌های جمعیتی با تمرکز بر خط‌مشی‌گذاری جمعیت، اغلب موافق رویکرد افزایش جمعیت یا جمعیت مطلوب و به دنبال جلوگیری از روند کاهشی نرخ باروری و رشد سالانه جمعیت هستند. این طیف از مطالعات از جمله این پژوهش باتوجه‌به نظر خبرگان جمعیت، متفق‌القول هستند که «خط‌مشی‌های جوانی جمعیت» و قانون «تعالی خانواده و جوانی جمعیت» با چالش‌های متعدد مواجه هست و اهداف آن محقق نشده است. در این پژوهش تلاش شد تا با مصاحبه با خبرگان و کارشناسان جمعیت؛ ضمن فهم بهتر نظام خط‌مشی‌گذاری جمعیت ایران، به‌طور جامع مهمترین چالش‌ها و عوامل عدم موفقیت خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی جمعیت احصاء و راهکارهای عملیاتی برای تحقق سیاست‌های جوان‌ساز جمعیتی ارائه گردد.

از نظر نخبگان جمعیت، بـاتوجـه‌بـه‌ پیچیدگی و ماهیـت‌ سـیال جمعیـت،‌ بهتر است بـه‌منظور‌ اثربخشی خط مشی‌ها و مشوق‌های جوان‌سازی جمعیت، ضـمن‌ رصـد مسـتمر موقعیت‌هـای‌ زمـانی‌ و مکـانی‌ و شـرایط‌ خانوارهـا و طبقـات مختلـف‌ جامعـه‌، برنامه‌های تشویقی به‌صورت متنوع و هدفمند اجرا گردد. باید در نظر داشت که‌ ارائه‌ یک‌ قانون واحد و کلی‌ مبنی‌ بـر افـزایش جمعیت،‌ پاسخگو و اثربخش نخواهد بود‌. به‌عبارت دیگر‌ نمی‌توان برای‌ تمـام منـاطق‌ کشـور بـاوجود تفاوت‌های‌ متعدد اقلیمی‌، اجتماعی‌، فرهنگی‌ و امنیتی‌ یـک‌ خط‌مشی واحد و یکسان را لحاظ کرد. رعایـت‌ اصـل‌ تناسـب‌ در ایـن‌ زمینـه‌ بـرای‌ اسـتفاده از ظرفیت‌ این‌ قوانین‌ ضروری‌ است‌، به‌گونه‌ای ‌که‌ حمایت‌های‌ لحـاظ شـده در مشوق‌های‌ جمعیتی‌ صـرفنظـر از ماهیـت‌ اقتدرگرایانـه‌ بـرای‌ تسـری‌ بـه‌ همـه‌ بخش‌های‌ جامعه‌، در خدمت‌ اقشار و خانوارهـایی‌ بـا زمینـه‌ مناسب‌ برای‌ افزایش‌ جمعیت‌ و همچنین‌ مناطقی‌ کـه‌ دارای‌ تـوان زیسـتی‌ و ظرفیـت‌ اکولوژیکی‌ مناسب‌ هستند، قرار گیرد. ارائه هدفمند و هوشمند مشوق‌های مالی (تسهیلات، زمین، مسکن و خودرو)، خدمات مراقبتی و تحصیلی باتوجه‌به دهک‌ها و مناطق جغرافیایی در اثربخشی برنامه‌های جوان‌سازی جمعیت مؤثر است. لذا بهتر است مشوق‌ها در چند بسته مختلف تعیین و مخاطب باتوجه‌به نیاز و موقعیت آن در انتخاب چند مورد از بین بسته‌های تشویقی مختار باشد. در ادامه نتایج و راهکارهایی در حوزه‌های مختلف ارائه می‌گردد.  

حوزه مدیریتی و اجرایی: مطابق با یافته‌های پژوهش؛ یکی از چالش‌های مدیریتی خط‌مشی‌گذاری جمعیت در ایران، نزدیک‌بینی سیاستی است؛ حوزه جمعیت به‌دلیل وجود تأخیر زمانی در بروز نتایج و پیامدها بیش از هر حوزه دیگری مستعد گرفتارشدن به نزدیک‌بینی سیاستی است. به‌زعم اغلب مصاحبه‌شوندگان بسیاری از خط‌مشی‌های وضع‌شده در بخش کنترل جمعیت (به‌ویژه در دوره سوم خط‌مشی‌گذاری جمعیت)، متأثر از رویکرد کوتاه‌نگر بوده و در‌نتیجه ما امروزه با بحران جمعیت مواجه هستیم. بخشی‌نگری نیز موجب خواهد شد فهم صحیحی از مسائل و تبعات احتمالی آن برای سایر بخش‌ها و نهادها حاصل نشود. توجه‌به دو منظر فوق در تدوین و اجرای بهینه برنامه‌های تشویقی جوان‌سازی جمعیتی مؤثر است. مطابق با یافته‌های این پژوهش خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی جمعیت با رویکرد بالا‌به‌پایین و به‌صورت دستوری اجرا می‌گردد و بوروکرات‌های عملیاتی و مخاطبین نقشی در خط‌مشی‌گذاری‌ها ندارند. برای رفع چالش‌های ناشی از این سبک اجرای خط‌مشی و  بهبود کیفیت خط‌مشی‌گذاری، استفاده از روش ترکیبی پیشنهاد می‌گردد، رویکرد ترکیبی دیدگاه هیبریدی یا مراوده‌ای دارد که بر فرایند‌های پیچیدة مذاکره و چانه‌زنی بین بازیگران خط‌مشی در تمام سطوح خط‌مشی و فرایند برنامه‌ریزی تأکید دارد.

به‌زعم خبرگان حوزه جمعیت؛ 1- عدم تخصیص اعتبار کافی 2- تأخیر در تامین بودجه، عدم باور، رغبت و اهتمام پایین تعدای از مجریان 3- عدم آگاهی مخاطبین، 4- شانه‌خالی‌کردن تعدادی از نهادها و سازمان‌ها در وظایف محوله در قانون حمایت از خانواده و جوانی‌جمعیت؛ از عواملی است که موجب شکاف بین تدوین و اجرای خط‌مشی‌ها و قوانین جوانی جمعیت شده و اصطلاح روی کاغذ ماندن برخی از برنامه‌های تشویقی را در ذهن متبادر می‌سازد. لذا رفع موانع مذکور، برای اجرای اثربخش برنامه‌های تشویقی جوان‌سازی جمعیت مؤثر است. در فرایند کامل یک خط‌مشی پویا؛ با بازخورد، ارزیابی، اصلاح یا حذف تکمیل می‌گردد، لذا اصلاح و ارزیابی برنامه‌ها و‌ قوانین‌ مرتبط‌ با جمعیت ‌و بررسی‌ مستمر عملکرد دستگاه‌های مختلف‌ در اجرای قانون‌ جوانی‌‌جمعیت‌ لازم و ضروری است.

در اغلب استان‌ها قرار‌گاه‌ها و کارگروه‌های جوانی‌جمعیت به ریاست استانداران و فرمانداران تشکیل شده است، اما اغلب این کارگروه‌ها فعالیت چشم‌گیری نداشته‌اند. فعال‌نمودن این کارگروه‌ها و انجام اقداماتی از جمله: تخصیص اعتبار، تربیت مدرسان توانمند جوان‌سازی جمعیت، تقسیم‌کار بین ارگان‌های مسئول، ارائه مشوق‌های جوان‌سازی جمعیت، هماهنگی و نظارت بر فعالیت نهادهایی که قانون وظایفی بر آنان محول نموده است؛ ضروری است. اجرا و تعمیم جایزه ملی جمعیت در سطح استان، شهرستان، بخش و روستا و اهدا جوایز در اجتماعات، جشنواره‌ها یا مساجد به خانواده‌های پیشرو در جوان‌سازی جمعیت، در ترویج گفتمان و فرهنگ فرزند آوری مؤثر است.

 حوزه زیر ساختی- اقتصادی- اجتماعی: ابتدا لازم اسـت‌ مـدیریت‌ کـلان کشـور از تمـام ظرفیـت‌ خـود بـرای‌ بهبـود متغیرهای‌ کـلان زیرساختی، اقتصـادی‌ و اجتمـاعی‌ اسـتفاده کنـد تـا شـرایط‌ لازم بـرای‌ تغییـر شاخص‌های‌ کیفی‌ و سپس‌ کمی‌ جمعیت‌ فراهم‌ شود. به‌عبارتی دیگر‌ صـرف حمایـت‌هـای‌ خرد و مستقیم‌ در جهت‌ تنظیم‌ نرخ باروری‌ در ایـن‌ راسـتا نمـی‌توانـد اثرگـذار باشـد. همانگونه‌ که‌ خط‌مشی‌‌های‌ جمعیتی‌ در کشورهای‌ توسعه یافته‌ نیز بیشتر معطوف به‌ سیاست‌‌های‌ ‌غیرمستقیم‌ و حمایتی‌ است‌؛ لذا اعمال خط‌مشی‌هـایی‌ مثل‌ دگرگون‌سازی‌ جنبه‌‌های زیرساختی‌ اقتصادی‌ و اجتماعی‌ از شرایط‌ زندگی‌ و رفتـار مـردم و به‌‌کارگیری‌ خط‌مشی‌های‌ غیرمستقیم‌ در رسیدن بـه‌‌ اهـداف جمعیتـی‌ مطلـوب، اثربخشـی‌ بیشتری‌ دارد.   

مطابق با نظر خبرگان؛ باتوجه‌به مهاجرت و انفجار جمعیت و مشکلات ناشی از آن در کلان شهرها و ادامه مهاجرت مردم از شهرستان‌ها و روستاهای استان‌های محروم به این کلان‌شهرها و باتوجه‌به‌اینکه شهرنشینی یکی از دلایل کاهش نرخ فرزند آوری است، لذا توزیع عادلانه ثروت و توزیع سرمایه‌گذاری در پهنای جغرافیایی کشور ضروری به‌نظر می‌رسد. همچنین باتوجه‌به‌ اینکه هزینه فرزند‌آوری در شهرها نسبت به روستاها بیشتر است، توسعه زیرساخت‌های روستایی و حمایت از روستائیان جهت حفظ یا افزایش جمعیت کشور مؤثر است.  تورم و هزینه‌های بالای زندگی و فرزند‌آوری چالش بزرگ خانواده‌های امروزی هستند؛ در حوزه حقوق و دستمزد، متناسب‌کردن‌ افزایش‌ دستمزدها با میزان تورم و ‌افزایش‌ سقف‌ معافیت‌ مالیاتی‌ حقوق‌ و دستمزد پیشنهاد می‌گردد. اشتغال پایدار نیز بخشی از توسعه همه‌جانبه است که به دنبال ایجاد فرصت‌های شغلی باثبات و مناسب برای همه افراد جامعه است. افزایش سرمایه‌گذاری خرد و کلان جهت توسعه اقتصادی و افزایش فرصت‌های اشتغال پایدار جوانان می تواند در افزایش آمار ازدواج و فرزند‌آوری و در نهایت اثربخشی خط‌مشی‌های جوان‌سازی جمعیت مؤثر باشد.

مطابق با یافته‌های پژوهش؛ توسعه اجتماعی، افزایش سرمایه‌گذاری و اشتغال، کاهش فساد اداری، افزایش عدالت اجتماعی در افزایش امید به آینده مردم و همراهی آنان با جوان‌سازی جمعیت مؤثر است. علاوه‌براین، از نظر خبرگان جمعیت عدم ایجاد اشتغال پایدار، تشکیل خانواده و فرزند‌آوری را به چالش می‌کشد. درواقع عدم اشتغال و بیکاری گسترده، به‌‌ویژه در میان جوانان استان های محروم، پدیده و مانع بزرگی جهت ازدواج و فرزند‌آوری است و باتوجه‌به هزینه‌های بالای زندگی امروزی، امنیت شغلی و داشتن درآمد کافی پایه و اساس تشکیل خانواده و فرزند‌آوری را تشکیل می‌دهد؛ لذا سرمایه‌گذاری دولتی و خصوصی و تامین اشتغال پایدار، کاهش نرخ بیکاری را به‌دنبال خواهد داشت و زمینه تشکیل خانواده و افزایش فرزند‌آوری را فراهم می‌کند. پس از اشتغال، مسکن مهمترین نیاز هر خانواده است، طرح ملی مسکن و مشوق‌های جوان‌سازی جمعیت در حوزه مسکن؛ در تعداد زیادی از شهرستان‌ها از لحاظ کمی و کیفی به‌صورت ضعیف اجرا می‌گردد یا در ابتدای کار متوقف شده است؛ اجرای دقیق سیاست‌های رفاهی تأمین مسکن در افزایش فرزند‌آوری و موفقیت سیاست جوان‌سازی جمعیت مؤثر است.

محوری‌ترین افراد جهت افزایش باروری و موفقیت خط‌مشی‌گذاری جوان‌سازی جمعیت؛ زنان متأهلی هستند که در محدوده سن باروریی قرار دارند که باید محور ارائه خدمات و مشوق‌های اقتصادی، این گروه از جمعیت باشند.  لذا حمایت از مادران شاغل، ایجاد تعادل بین زندگی و کار زنان شاغل، افزایش خدمات مراقبت از کودک (مهد و پیش دبستانی رایگان)، تحت پوشش بیمه قرار دادن مادران خانه‌دار دارای سه فرزند و بیشتر، اختصاص حق عائله‌مندی زنان شاغل، تخصیص و افزایش حق‌اولاد برای زنان شاغل، پیشنهاد می‌گردد.

بررسی‌ها نشان می‌دهد اغلب مردم نسبت به اجرا و دوام مشوق‌های جوان‌سازی جمعیت کم اعتماد هستند، لذا مواجهه صادقانه و شفاف مدیران و مسئولان با مردم و اجرای دقیق برنامه‌های جوان‌سازی؛ جهت افزایش اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی و افزایش امید به آینده مردم و همراهی آنان با جوان‌سازی جمعیت لازم است.

جدول 4. راهکارهای عملیاتی برنامه ‌محور برای جوان‌سازی جمعیت و مقابله با سالخوردگی جمعیت در ایران

Table 4. Program-based operational solutions for population rejuvenation and coping with population aging in Iran